Il posto delle costruzioni nella Costituzione

Le costruzioni e l’attività costruttiva occupano un posto importante nella società, e quindi anche nella Costituzione che regge la società.

Fin dalla preparazione della Costituzione fu chiaro che l’economia avrebbe avuto un posto importante nelle norme della carta costituzionale ancora da scrivere.

Dalla metà del 1945 alla metà del 1946 fu attivo il Ministero per la Costituente, chiamato a preparare il lavoro dell’Assemblea Costituente.

Come ministro fu chiamato Pietro Nenni, il leader del Partito Socialista. Questo, nella riunione del Consiglio dei ministri dedicata alla istituzione del Ministero, notò che non si poteva scrivere una Costituzione senza fare prima un’analisi della situazione economica del Paese.

Proprio per questo fu nominata una commissione economica e ne fu affidata la presidenza a un grande economista, Giovanni De Maria, che in quel momento era il rettore della Bocconi di Milano.

La “Commissione De Maria” non era una commissione specificamente urbanistica o edilizia: il suo compito era più ampio, cioè preparare studi economico-sociali per l’Assemblea Costituente.

Tuttavia, nei volumi del Rapporto della Commissione economica presentato all’Assemblea Costituente compaiono temi legati alla ricostruzione postbellica, all’industria dei materiali da costruzione, cemento, siderurgia, energia, ai programmi di opere pubbliche, al fabbisogno abitativo e all’edilizia, al ruolo dello Stato negli investimenti infrastrutturali.

Il lavoro fu importante e se ne trovano tracce nella Costituzione, che si interessa dell’attività costruttiva sia in forma indiretta, sia in forma diretta.

Nella prima parte della Costituzione, si può notare che una serie di attività ivi previste non potrebbero essere svolte senza apposite costruzioni.

Per esempio, non potrebbero essere erogate pene consistenti nella reclusione, come previsto dall’articolo 13, senza le carceri; non potrebbero essere svolte riunioni in luoghi pubblici o aperti al pubblico, come previsto dall’articolo 17, senza strade e piazze; non potrebbe essere assicurato il diritto alla salute, come previsto dall’articolo 32, senza ospedali.

Non potrebbe essere assicurato il diritto all’istruzione, previsto dagli articoli 33 e 34, senza scuole; non potrebbe essere tutelato il risparmio, come previsto dall’articolo 47, senza banche; non potrebbero essere svolte funzioni pubbliche, come previsto dall’articolo 51, senza uffici; non potrebbe essere assicurata la difesa, come previsto dall’articolo 52, senza caserme.

In secondo luogo, l’attività di costruzione è regolata in maniera diretta nelle norme, articolo 117 e seguenti, sui rapporti Stato-Regioni.

Prima e dopo il 1970, quando fu preparata e poi avviata la regionalizzazione, nonché trasferite le funzioni, nel 1972 e nel 1977, fu stabilito che alcuni compiti del Ministero dei lavori pubblici fossero trasferiti alle Regioni.

Oggi l’articolo 117 della Costituzione prevede una disciplina speciale, con funzioni concorrenti Stato-Regioni, per porti e aeroporti civili, per grandi reti di trasporto e per la produzione, il trasporto e la distribuzione nazionale dell’energia.

Tutto questo serve a comprendere come la costruzione abbia un ruolo importante nell’attuale Costituzione come strumento essenziale per lo svolgimento di alcune funzioni pubbliche.

A queste si aggiungono le attività private, ad esempio l’edilizia, che sono rette anch’esse da norme costituzionali, in particolare dagli articoli 41 e 42, che garantiscono la libertà dell’iniziativa economica privata e riconoscono la proprietà privata.

Le stesse norme stabiliscono però, per ambedue le attività private, il limite della funzione sociale, prevedendo che l’iniziativa economica privata non si possa svolgere in contrasto con l’utilità sociale e che la proprietà privata possa essere sottoposta a limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale.

La Costituzione, poi, proietta la propria disciplina nella legislazione ordinaria.

Ad esempio, la progettazione e realizzazione di edifici, civili, industriali e cantieri, incide direttamente sull’ambiente di vita e di lavoro, e quindi sui diritti costituzionali alla salute e a un ambiente sicuro.

Il Testo Unico in materia di tutela della salute e sicurezza nei luoghi di lavoro, D.Lgs. 81/2008, disciplina in modo organico le condizioni di sicurezza nei cantieri e negli edifici adibiti a luogo di lavoro, perché sicurezza e salubrità dei luoghi di lavoro e di vita sono parte del diritto alla salute.

Sabino Cassese
Giurista italiano, già ministro per la Funzione pubblica del Governo Ciampi e giudice emerito della Corte costituzionale